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Pour rappel, la PAC, c'est la Politique Agricole Commune à tous les États membres de l'Union Européenne. Cette politique a été mise en place en 1962, avec pour objectif initial d'augmenter la productivité du secteur agricole et garantir la sécurité alimentaire.
Aujourd'hui, la PAC représente environ 40% du budget européen. C'est donc l'une des plus importantes politiques communes de L'UE. La PAC est «soutenue» par deux piliers:

Le premier pilier concentre plus des deux tiers du budget. Il concerne les aides directes aux agriculteurs; 85% de ces aides sont distribuées en fonction de la surface des fermes, indépendamment de ce qu'elles produisent: plus la ferme d'un agriculteur est grande, plus il touche d'aides. Les 15% restants dépendent de la production (par ex: le nombre de têtes pour l'élevage bovin viande). Les aides de ce pilier servent également aux soutiens des marchés et surtout à réguler les marchés agricoles. Pour 21 produits de base (parmi lesquels les céréales, le sucre, les fruits et légumes, le lait et les produits laitiers et le vin), ces aides servent principalement pour faire face à des baisses brutales des cours.
Ce premier pilier est entièrement financé par un fond Européen, le Fond Européen Agricole de Garantie (FEAGA). Pour ce premier pilier, le budget représente pour la France 9,1 milliards par an.

Le second pilier est consacré au développement rural. Il concerne entre autres la modernisation des exploitations agricoles, certaines aides à l'installation, des aides spécifiques pour les zones à handicaps naturels (par exemple les zones de montagne) ou encore l'agriculture biologique. Contrairement au premier pilier, le second pilier doit être co-fiancé par les États membres. Autrement dit, ces aides dépendent fortement de la bonne volonté de chaque pays. Pour ce deuxième pilier, le budget représente pour la France 1,4 milliard par an.

La PAC est réformée tous les sept ans, et les négociations se font en amont. Depuis 1962, la PAC a énormément évolué. Elle s'est notamment complexifiée au point d'être de plus en plus difficile à comprendre et surtout à mettre en œuvre. Actuellement la période en cours est celle de 2014 à 2020. Pour cet exercice, le budget français de la PAC est de l'ordre de 10 milliards d'euros de crédits européens par an, dont 1,4 milliard pour le deuxième pilier. La prochaine réforme devait être mise en place pour la période 2021-2027, mais nous allons voir que tout est loin d'être opérationnel. Pour mémoire, les enjeux de l'exercice en cours étaient globalement de quatre ordres: Le verdissement qui correspond à l'obligation de respecter des «mesures vertes» qui conditionnent une partie du paiement des aides. La diversité des assolements dont le respect d'application conditionne une partie importante des futures aides. La stratégie en élevage bovin viande. Cette réforme favorise notamment les exploitations à faible DPU (droit à paiement unique) et les petites structures en revalorisant leur valeur. L'agriculture biologique et les stratégies d'adaptation des exploitations. Dans ce cas l'agriculture biologique avait été définie comme un mode de production qui s'interdit l'usage de produits phytosanitaires et vétérinaires de synthèse ainsi que les OGM et qui repose sur des principes fondamentaux comme le maintien de la fertilité du sol, la préservation de l'environnement, du bien être animal et du niveau de vie des agriculteurs.

En ce qui concerne plus précisément ce qui nous intéresse, à savoir l'Agriculture en zone de montagne, les enjeux étaient aussi bien identifiés.
En effet la montagne présente de multiples contraintes pour l'agriculture: les caractéristiques naturelles telles que la pente, l'altitude et les conditions climatiques rendent les conditions de travail plus difficiles qu'en plaine, mais les exploitations ont aussi souvent un parcellaire très morcelé ou sont éloignées des services et des pôles de consommation, ce qui entraîne des contraintes fortes pour la gestion et la pérennisation des exploitations. Pourtant l'agriculture joue en montagne un rôle primordial par le maintien des traditions, de l'attractivité, du dynamisme de ces territoires et de l'entretien des paysages et de l'environnement montagnards. Pour toutes ces raisons, la PAC a mis en place des aides spécifiques à la montagne pour y maintenir une activité agricole. A cet effet, une mesure ancienne, l'ICHN (Indemnité compensatoire des handicaps naturels) a été conservée et valorisée. Enfin, les aides découplées du premier pilier, anciennement appelées Droit à paiement unique (DPU) ont été remaniées en Droits à Paiement de Base (DPB) et cette enveloppe destinée aux aides couplées a augmenté. Jusqu'en 2014, les aides dites couplées car elles ne dépendent pas de la qualité ni du type de production, étaient appelées DPU. Il s'agissait d'aides versées à l'hectare sur la base de références historiques. Avec la réforme ces aides ont été supprimées et remplacées donc par des Droits à Paiement de Base (DPB). Ces droits sont calculés à partir des surfaces admissibles des exploitations en 2015. L'attribution des DPB pour chaque exploitation va donc se faire à partir des déclarations des surfaces admissibles de 2015. Chaque exploitant s'est vu attribuer un «portefeuille» de DPB, qui contient autant de DPB que d'hectares de surface exploitée admissible (1ha=1DPB). Pour toucher ces aides correspondant aux DPB, la seule contrainte pour les exploitants était d'activer, tous les ans, la déclaration concernant l'exploitation effective de tous les hectares primés. La particularité de ce système pour la montagne concerne les surfaces d'estive. En effet, les territoires pastoraux, d'une grande importance pour la montagne, deviennent alors éligibles à raison d'1 DPB par hectare admissible. On entend ici par estive, la période de l'année où les troupeaux pâturent dans les prairies d'altitude. Les dates varient d'une estive à l'autre, mais il s'agit la plupart du temps de quelques mois entre mai et novembre. Par extension, le terme «estive» désigne tout simplement les prairies d'altitude, appelées aussi «pacages». Á ce titre, il existe des pacages individuels où l'estive appartient à un propriétaire individuel et des pacages collectifs. Ces derniers sont le regroupement des propriétés indivises. Pour ce faire, la gestion des pacages collectifs peut être confiée à différents gestionnaires comme la commune, un groupement pastoral (association d'éleveurs transhumants), ou une commission syndicale. Dans certaines régions, les gestionnaires peuvent imposer une taxe appelée «bacade» aux éleveurs transhumants qui leur donne le droit de monter à l'estive. En contrepartie, les gestionnaires ont l'obligation d'entretenir l'estive (abris, clôtures, etc.) ainsi que de déterminer les cheptels transhumants et leurs dates d'entrée et de sortie. Chaque estive dispose d'un certain nombre d'hectares admissibles, et donc autant de DPB activables. Suite à la réforme, il faut également évoquer l'orientation des aides couplées vers l'élevage, avec une aide aux bovins allaitants, une aide aux veaux sous la mère, une aide ovine, caprine et une aide bovine laitière.

Pour ce qui est des mesures du deuxième pilier concernant le développement rural en montagne, il faut rappeler l'existence de l'ICHN (Indemnité Compensatoire aux Handicaps Naturels) qui est une aide compensatrice aux exploitations exerçant leur activité dans des zones soumises à des contraintes naturelles ou zones défavorisées. Sur ces territoires et particulièrement en montagne, cette aide a pour objectif de maintenir l'activité agricole. Il existe deux types d'ICHN, animale qui concerne les élevages bovins, ovins et caprins et végétale pour les cultures uniquement en zone de montagne qui sont destinées à la vente. D'autre part, les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) visent à accompagner le développement et le maintien de pratiques alliant performances économique et environnementale. Ce sont des engagements volontaires de la part de l'exploitant qui s'engage à respecter un certain nombre de mesures contractuelles. Á cet effet, il reçoit une rétribution annuelle sur les surfaces engagées en MAEC.

Depuis 2015, et suite à la réforme, le changement principal est la disparition de la prime à l'herbe ou Prime Herbagère Agro-Environnementale (PHAE) et la création de nouvelles MAEC «systèmes» qui englobent l'ensemble de l'exploitation. Il faut néanmoins préciser que ces nouvelles MAEC SHP disposent d'un budget restreint et un nombre très limité d'estives peuvent prétendre en bénéficier. Enfin, la Dotation Jeunes Agriculteurs (DJA) est une aide qui vise à soutenir les projets d'installation de jeunes agriculteurs. Il faut noter que ce budget a été augmenté de 25%. Les agriculteurs éligibles reçoivent une dotation. Ils ont également accès à des prêts bonifiés «Jeunes Agriculteurs» pour faciliter l'investissement. Cette mesure s'avère comme étant primordiale pour dynamiser l'activité agricole en montagne et encourager l'installation de nouveaux agriculteurs.

Toutes ces mesures sont bien évidemment très séduisantes et vont dans le bon sens, mais compte tenu de trop nombreux «couacs» concernant les aides, les remous budgétaires et autres retards dans le versement des aides agricoles, le report de la nouvelle carte des zones défavorisées, ou les crises à répétition, de nombreux élus de montagne sont inquiets pour l'avenir de la PAC. En effet, l'ANEM (Association Nationale des Élus de Montagne) souhaite préserver l'agriculture de montagne et lui redonner sa place à l'aménagement du territoire dans les prochains objectifs de la PAC. Á ce titre, de nombreux documents de réflexion stratégiques et d'orientation budgétaires ont vu le jour.

La récente réforme de la PAC (actuellement en exercice 2014-2020), malgré des modifications importantes des premier et second piliers, poursuit la dynamique de soutien à l'agriculture de montagne.

La PAC après 2020
Comme la mise en œuvre de la nouvelle PAC prend beaucoup de retard, l'année 2021 devrait être une année de transition. La France a commencé le travail d'élaboration de son «plan stratégique national», c'est-à-dire la déclinaison nationale de la PAC. Pour l'heure on peut dire que le budget global sera à la baisse. Il se dit que pour ce qui concerne les agriculteurs français, que la baisse pourrait atteindre 15% sur les paiements directs (1er pilier) et 20% sur les aides au développement rural (2nd pilier).
On se dirige vers la convergence des aides PAC. La réforme de base prévoit que le paiement de base soit attribué sous forme de droits, dont la valeur unitaire sera calculée à partir de l'historique du montant DPB + aide verte de 2021 de l'agriculteur. Entre 2020 et 2022, si la tête de l'exploitation venait à changer, des cas de subrogation (remplacement ou substitution d'une personne) seront sûrement prévus. D'autre part, les droits de chaque agriculteur convergeront au niveau régional ou national, au choix des États, vers une valeur moyenne unique en 2026. Cette convergence interne au pays se fera de manière progressive.

Voir Schéma COGEDIS ci-contre.

En ce qui concerne le verdissement, la PAC de l'après 2020 se revendique toujours plus verte. Un nouveau système de «programmes écologiques» volontaires apparaît dans le 1er pilier. L'aide verte disparaît et les 3 critères précédents (diversité d'assolement, maintien de surfaces d'intérêt écologique et maintien des prairies permanentes) qui la conditionnaient intégreront la conditionnalité des aides, à respecter pour être éligible à l'ensemble des aides PAC. Enfin, le système de mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) devrait être maintenu.

Néanmoins, beaucoup concluent déjà à une PAC trop complexe. Le fait de devoir passer d'une conformité de contrôle à une conformité de résultats est un nouveau risque de complexifier davantage. De nombreux députés s'accordent à dire qu' «on complexifie encore plus qu'avant. Pour tenir des objectifs ambitieux, il faut arriver à produire quelque chose qui s'énonce bien et qui se comprend bien…» Tout cela irait à l'encontre «du bon sens paysan» Pour d'autres, la nouvelle PAC devrait également travailler à la réduction du changement climatique.

En fin d'année 2019, la Commission européenne a dévoilé ses propositions pour le cadre financier, elle a présenté le détail de ses recommandations et elle a donné le coup d'envoi des discussions sur l'avenir de la PAC pour la période 2021-2027. Sans surprise, la Commission souhaite simplifier la PAC, améliorer la performance économique des exploitations et donner davantage de responsabilités aux États membres quant à la définition des politiques agricoles. L'institution met également l'accent sur les questions environnementales et l'innovation.

Pour être clair:
Ce que la commission propose de garder:
Deux piliers. Dans le premier: une aide au soutien au revenu ciblée sur les «vrais agriculteurs», le paiement redistributif (obligatoire), la convergence des aides, le paiement pour les jeunes agriculteurs et les aides couplées. Un second pilier de la PAC qui amplifie le développement rural davantage axé sur le changement climatique mais peu modifié. Vient s'ajouter un programme pour les petits exploitants.

Ce que la Commission veut changer: En ce qui concerne les paiements directs, la Commission souhaite les recentrer sur les petites et moyennes exploitations et instaurer un mécanisme de dégressivité des aides avec un plafonnement. En d'autres termes cette dégressivité s'appliquerait à partir de 60.000€/an en tenant compte de l'emploi y compris de la main-d'œuvre familiale. Elle veut également mieux faire connaître les outils de gestion des risques et promouvoir l'agriculture connectée. De plus l'environnement sera au cœur de cette nouvelle PAC. Au total, ce sont 40% du budget qui devraient contribuer à l'action pour le climat. Á ce titre, il y a aura une flexibilité accrue avec possibilité de transfert de ressources vers le deuxième pilier afin de couvrir les dépenses sur ces questions.

Ce que la Commission propose de ne pas garder: Le verdissement, qui pourrait être remplacé par l'echo-scHeme (volontaire) qui est une liste de mesures choisies par les États Membres.

Budget en baisse, PAC simplifiée et Subsidiarité
De toutes les façons, la proposition de budget serait revue à la baisse, de l'ordre de 5 à 15%, et la part du budget européen alloué à la PAC serait alors de 28,5%, à comparer aux 37,6% pour la période précédente (2014-2020).

Pour beaucoup, la PAC actuelle est reconnue comme trop complexe, elle manque de flexibilité. Elle doit encourager davantage la performance. Les États donnent aujourd'hui la priorité au respect de la réglementation Européenne au détriment de la mise en place de politiques nécessaires et adaptées à la performance des exploitations. Même si la PAC doit rester une politique commune, la Commission Européenne souhaite donc intégrer dans sa nouvelle réforme le principe de subsidiarité. On entend ici par subsidiarité le caractère de ce qui est subsidiaire, c'est-à-dire de ce qui s'ajoute à l'élément principal pour le renforcer. C'est donc l'application du principe selon lequel une responsabilité doit être prise par le plus petit niveau d'autorité publique compétent pour résoudre le problème. C'est donc pour l'action publique, la recherche du niveau le plus pertinent et le plus proche des citoyens. Reste à savoir comment certains vont appréhender cette «perte de pouvoir»? Avec la nouvelle PAC, ce sera à chaque État membre de définir des plans nationaux ou régionaux, tout en suivant les objectifs définis par Bruxelles en amont.

Á l'annonce de ces propositions législatives et pour pallier l'absence de vision stratégique et une réduction prévisible drastique des ressources, d'autres stratégies sont élaborées, alors que toutes les grandes puissances agricoles renforcent leur soutien à l'agriculture. Elles prônent une refondation complète de la PAC autour de quatre nouveaux piliers pour la prochaine réforme, au lieu de deux actuellement. Chaque pilier serait dédoublé. Le piler 1 actuel comprendrait deux axes: renforcer l'organisation économique pour rééquilibrer les pouvoirs de négociation, d'une part et gestion des crises et pilotage des marchés d'autre part. Le second pilier concernerait: la transition environnementale et énergétique et le renouvellement des générations et des investissements.

Dans ce contexte, deux événements inattendus sont venus enrayer cette énorme machine qu'est la PAC et anéantir tout espoir de planning respecté: le Brexit et la Covid 19.

Autant le premier a-t-il pu être un peu anticipé, autant le second plonge toutes ces régulations dans une incertitude encore plus grande.

En ce qui concerne le Brexit, il nous faut savoir que le Royaume-Uni contribuait largement au budget européen et ce manque à gagner pourrait avoir des répercussions importantes. Tous les sept ans, le budget européen est renégocié et pour le nouvel exercice la perte due au retrait du Royaume-Uni a été évaluée à 70 milliards de moins, soit 10 milliards par an. Ce chiffre correspond à la contribution nette (la différence entre les contributions au budget européen et les financements reçus) Il est donc inévitable que les budgets seront donc fortement «rabotés», à moins que les plus gros contributeurs nets (Pays-Bas, Suède, Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande et France) acceptent d'augmenter leur participation, ce qui reste peu probable. Afin de compenser cette perte, sachant que le budget européen doit toujours être à l'équilibre et ne peut pas emprunter sur les marchés financiers, les voies possibles sont donc très limitées. Soit l'UE se dote de ressources propres, soit elle met en place une politique de cohésion comme variable d'ajustement, soit enfin elle revoit ses budgets à la baisse. Á ce titre elle a publié deux propositions de règlement pour assurer la continuité de la PAC en 2021, consciente que la réforme en cours de négociation ne sera pas finalisée à temps. Tout le monde s'accorde à dire que «sur le plan budgétaire, il y a un risque de diminution de toutes les lignes» ce qui ne permettrait pas à l'UE de maintenir «un standard de production qui est le plus élevé du monde».

Afin donc de diminuer les deux impacts Brexit et Covid, et pour compenser «le manque à subvention» les membres de l'UE et plus précisément les régions bénéficiaires pourraient être tentées d'avoir recours aux instruments financiers en prêts ou en garanties émanant de banques ou de fonds d'investissement au lieu de subventions directes. Certaines régions pourraient même profiter de ces «catastrophes» pour les transformer en opportunité et démontrer qu'elles constituent «le bon échelon» pour mettre en place des politiques de soutien au développement. Reste tout de même l'inconnue post Covid?

Horizon 2023
Sachant que trois principes directeurs sous-tendent la mise en œuvre concrète de la PAC: l'établissement d'un marché agricole unique, la solidarité financière et la préférence communautaire, la réforme de la Politique Agricole Commune après 2020 est dans l'expectative totale. Il était initialement prévu que la prochaine PAC s'applique à partir de 2021, puisqu'elle devait débuter en même temps que la prochaine période budgétaire de l'UE (2021-2027). Néanmoins, il est donc certain maintenant qu'il n'en soit pas ainsi. Au mieux, certains pronostiquent son application au 1er janvier 2022. Conscient de plus que tous les États membres ne sont pas sur la même longueur d'onde. Certains sont convaincus que l'UE devrait moins se concentrer sur les domaines traditionnels comme l'agriculture et plus se focaliser sur les grands défis de notre temps comme la sécurité, le changement climatique et les migrations, et à ce titre des propositions de transition pour assurer la continuité ont été présentées. Ces propositions législatives visent à assurer la continuité de la discipline financière et la flexibilité entre les deux piliers, en assurant que le soutien continuerait à se faire selon les modalités en cours. Á ce jour, les plus pessimistes évoquent une coupe de 15% des paiements directs des agriculteurs en fin d'année 2020, avec de plus des baisses budgétaires encore plus sévères des aides du second pilier de la PAC. Il faut être réaliste. On va passer d'un système de conformité à un système de contrôle des résultats. Le vote du budget qui était prévu au deuxième semestre 2020 n'est pas finalisé. Si tout se poursuit au mieux et surtout au plus vite, le budget sera voté début 2021, puis après il y aura les trilogues (réunions tripartites entre le Parlement, la Commission et le Conseil), qui en général durent 18 mois pour les meilleures années. La nouvelle PAC ne peut donc être mise en place avant 2023. Pour cela, la commission de l'agriculture du Parlement européen est parvenue tout récemment à un accord qui permettra de poursuivre le versement des subventions agricoles de l'UE en attendant la prochaine réforme de la PAC, repoussée donc à 2023. Une véritable course contre la montre a débuté pour la mise en place des accords intermédiaires, car la période transitoire devrait être adoptée et pouvoir entrer en vigueur avant le 1er août 2020. L'objectif serait idéalement de parvenir à un accord final avant la fin du mois de juin 2020, lorsque la Croatie passera le témoin à l'Allemagne pour la présidence du Conseil de l'UE.

Dans cette période de doute, d'instabilité et d'incertitude, nos agriculteurs peuvent néanmoins compter sur la lucidité de nombreux parlementaires à leur égard. Á ce sujet il est bon de signaler pour conclure, les tout récents propos de la rapporteuse finlandaise, Elsi KATAINEN: «L'agriculture européenne a besoin de règles claires et d'un financement solide en ces temps incertains, car les producteurs de denrées alimentaires ne peuvent pas travailler dans un cadre prévoyant d'anciennes règles et moins d'argent. Les agriculteurs peuvent prétendre à plus de prévisibilité, de stabilité et de continuité financière, ainsi que d'un horizon clair pour les deux ans à venir. C'est la raison pour laquelle, il serait préjudiciable d'instaurer de nouvelles coupes budgétaires à la prochaine réforme, le financement doit rester au niveau de la période actuelle.»

Image: Nicolas VADOT
Sources: Ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation-Charte d'Agriculture des Hautes-Pyrénées-COGEDIS Expertise comptable-La réforme de la PAC-Aurélie Trouvé, UFR agriculture comparée-Conseil de l'Union Européenne: dossiers interinstitutionnels-Cellule de veille et de prospective sur la PAC-Commission Européenne: avenir des finances de l'UE-La France Agricole-Chambre d'Agriculture des Hautes-Pyrénées